Memoria politică este, în general, se știe, de scurtă durată. Memoria pe care o permite o perioadă traversată numai de crize și evenimente extreme este una încă și mai senilă, captivă doar șocurilor și reverberațiilor ultimei crize. Așa se face că astăzi*, performanțele și realitatea actorului politic și agentului istoric numit Uniunea Europeană tind să fie evaluate preponderent, de nu exclusiv, după prestația sa în ultima criză – Covid-19 și constelația-i aferentă de probleme și evenimente –, fiind astfel considerate a fi relativ nesperat de bune și pozitive.

Reprezentativă în acest sens este poziția unui intelectual public progresist (left liberal) ca Adam Tooze, care salută politicile comune de achiziție și distribuire a vaccinurilor, dar și pachetele generoase de coronabonduri emise de forurile europene, drept o dezvăluire și auto-conștientizare a ce ar putea fi subiectul politic și istoric numit Uniune Europeană: un actor politic major, eficient, rațional și de partea binelui, cum puțini sunt pe scena mondială actuală. Dacă impresia poate fi corectă, cel puțin pentru momentul de față și în senilitatea-i constitutivă, trebuie spus totodată că începuturile crizei Covid și reacția europeană inițială – de degringoladă, temporizare, neasumare a răspunderii, neînțelegere a situației – nu o prea prevesteau; dar și că această impresie artistică pozitivă pe care politicile europene au lăsat-o în interior în contextul Covid n-a fost deloc la fel de roză și per bene în exterior, adică pe scena globală propriu-zisă, acolo unde Uniunea Europeană și statele-i membre au fost cele care s-au opus cel mai vehement suspendării drepturilor de proprietate intelectuală asupra vaccinurilor anti-Covid, fiind astfel direct răspunzătoare de regimul propriu-zis de apertheid pandemic care a definit alocarea acestor resurse vitale la nivel global.

Și nu la fel de roz ar fi barometrul impresiei europene dacă, dincolo de orizontul crizei imediate, am evalua prestația Uniunii de-a lungul întregului deceniu de crize pe care l-a traversat recent – de la prelungirile europene ale crizei economice din 2008, la criza din Ucraina (pe cale de a se redeschide), la criza refugiaților, la Brexit. În toate aceste încercări, Uniunea a sângerat, a încălcat propriile reguli abia devenite constituționale (prin QE ale lui Draghi, prin coronabonduri), i-a intimidat pe cei mici (sacrificând Grecia pentru a salva băncile germane și franceze, schimbând cu lejeritate guverne în Italia, Grecia), a fost loială și supusă cu cei mari (urmând cu cârteli, dar fidel capriciile politicii externe americane din ultimul deceniu în privința Iranului, Chinei, Rusiei), a bătut palma în compromisuri cinice cu autocrații de care a avut nevoie (precum în deal-ul cu Erdogan de a-i finanța munca murdară de blocare a refugiaților în afara Europei), a provocat amputarea UK-ului prin propria sa rigiditate în privința unor principii (libera circulație a persoanelor, rigoarea monetară) pe care ea însăși le-a suspendat la prima ocazie – dar cu toate astea și în toate aceste încercări, a supraviețuit și, cel mai important, și-a forjat un mod de guvernare perfect adaptat și croit pentru asemenea vremuri. Un mod însă doar aparent nou, căci în realitate profund specific și co-originar Uniunii Europene, chiar dacă, pe de altă parte, perfect în răspăr cu imaginea atât de încetățenită, a unei Uniuni Europene rutinizate și osificată în codurile sale baroce de proceduri și directive.

După cum observa Perry Anderson într-un eseu din 1995, cu care deschidea apoi New Old World (2008), precedentul său volum dedicat realității europene, „the process of statecraft set in train by the [EU] projectors… was without historical precedent… This was an entirely novel combination: a style of political construction that was at once highly voluntarist, but pragmatically piecemeal – and yet vaultingly long-range”. Profund voluntarist – așadar rod al voinței și planului unui subiect politic suficient de restrâns, integrat, auto-conștient și eficace pentru a putea acționa ca un veritabil subiect istoric; pragmatic și gradualist – rod al compromisurilor și negocierilor din interiorul acestui grup politic separat; și totodată nemărginit de cuprinzător – putând așadar apela oricând la o cartă a principiilor și „spiritului” european suficient de abstractă și nedefinită încât să neutralizeze din start orice încercare de specificare și, deci, restrângere a acestora.

Acest diagnostic este reconfirmat și updatat în recenta sa Ever Closer Union? Europe in the West, care grupează patru eseuri pe marginea Uniunii Europene apărute initial în New Left Review și London Review of Books în ultimii doi ani. Doar că aici, spre deosebire de precedenta New Old World, care discuta configurația socio-politică europeană mai degrabă împărțind-o pe constituencies și polities, iese în relief tocmai modul de operare definitoriu al Uniunii, care ține laolaltă acest proiect „fără precedent istoric”, atât de voluntarist, pragmatic și nedefinit în același timp. Acest modus operandi al structurii politice europene e ceea ce Anderson numește, pe urmele lui Luuk van Middelaar, pur și simplu the coup – tehnica loviturii, care nu e nici militară (căci nu mai are nevoie de tancuri), și nici de stat (căci se realizează cel mai adesea pe deasupra lor și în dauna intereselor sau suveranităților lor particulare), dar care păstrează din accepțiunile clasice faptul că e o acțiune întreprinsă în secret și bazată pe elementul surpriză, un fulger care lovește înainte de a-i auzi tunetul, o ambuscadă și un fait accompli care se legitimează retroactiv prin propria-i instituire¹.

Acest MO este înscris în chiar originea a ceea ce a ajuns să ia forma de Uniune Europeană și el a constituit, de fapt, prestația originară și decisivă a însăși instituției gardiană a dreptului european – Curtea Europeană de Justiție (ECJ). Prima perioadă a istoriei proiectului european – așadar până la căderea comunismului și integrarea Estului – este reconstruită de Anderson ca o serie de coups constituționale deghizate ca decizii procedurale orchestrate de către ECJ: în 1964, atunci când, invocând un spirit de integrare constituțională greu de găsit în litera tratatului originar de la Roma, a decis în cazul Costa v. Enel că legislația națională trebuie să fie în acord cu reglementările Comunității, iar acolo unde cele două sunt în conflict, cele din urmă au întâietate – nu întâmplător, acest coup fondator al ECJ a vizat politica italiană de naționalizare a resurselor de energie electrică²; în 1978, în cazul Cassis de Dijon, când a stabilit că orice produs aflat legal în vânzare într-un stat membru al Comunității poate fi vândut în oricare alt stat membru; și în 1985, când a extins Piața Comună de la bunuri la servicii – un ultim coup „deghizat ca decizie procedurală” și care a sustras reglementării statale cel mai dinamic sector al economiei. După integrarea Estului și în noul mileniu, importanța ECJ pentru procesul de integrare europeană avea însă să scadă, lăsând treptat centrul scenei în seama altor instituții. Nu însă înainte de a mai executa o lovitură constituțională la fel de crucială, în special pentru integrarea forței de muncă estice, în 2007, în cazurile Viking și Laval, când în numele dreptului de liberă circulație a muncii a restrâns drepturile de negociere colectivă și organizare locală ale lucrătorilor.

Dacă, așadar, istoria glorioasă a ECJ s-a concretizat într-o serie de lovituri benjaminiene de instituire violentă a dreptului, care au trasat gardul de constituționalitate al politicii europene, componența originară a Curții a fost, să spunem, la fel de schmittiană. Din cei 7 judecători ai primei garnituri a ECJ, trei fuseseră înalți demnitari ai regimurilor lui Mussolini, Hitler și Petain, iar ceilalți patru proveneau și ei din ungherele cele mai conservatoare ale scenei politice de acasă. Dintre toate instituțiile europene – așadar într-o competiție cu mulți pretendenți – Curtea Europeană a fost și a rămas instituția cea mai secretoasă, unaccountable, non-democratică. Dar în ciuda acestor merite și atuuri, importanța ei relativă în structura Uniunii a început să scadă: parte pentru că și-a îndeplinit misiunea și a instituit, cum a instituit, perimetrul de legalitate europeană; parte pentru că, în timp, atuurile sale s-au transformat în dezavantaje, și acea concentrare de putere, dincolo de orice control instituțional sau social posibil, în mâinile unui grup atât de restrâns, care a fost atât de convenabilă în montarea seriei de lovituri prin care s-a instituit constituționalitatea și jurisdicția construcției europene, a devenit ceva prea rigid, opac și ermetic în guvernarea de zi cu zi a noului context de crize.

Cea care preia ștafeta și rolul conducător în procesul construcției și integrării europene din anii 90 este Comisia Europeană. Cu ai săi comisari cu statute și portofolii extrem de inegale, în spatele cărora stă cea mai numeroasă armată birocratică europeană – 30.000 de funcționari, cărora le corespund punctual cei 30 000 de lobbiști înregistrați oficial la Bruxelles, din care peste 90% reprezintă interesele capitalului privat –, Comisia se remarcă prin trei atribute, sintetizate de Perry Anderson astfel: 

„The first is simply its size as a corps of permanent functionaries compared with that of any of the Union’s other institutions, and the closed citadel of its workings—thirty-four different ‘procedures’ that no lay person is equipped to understand. The second lies in the volume of the rulebook that it wields as an instrument of power within the Union—the acquis communitaire, impenetrable to its citizens, but inescapable for its states, forming the primary means of the Gleichschaltung of Eastern Europe to EU norms, over which commissioners presided as proconsuls from Brussels. […] the acquis now runs to 90,000 pages, the longest and most formidable written monument of bureaucratic expansion in human history. […]At the same time, along with the acquis as a disciplinary instrument, the Commission possesses a mollifying implement of power in the apportionment and disbursement of its Cohesion Funds. […] These form a significant source of patronage, usable to induce compliance or reward loyalty, whose promise could be critical in winning local elites to the will of the Union”.

Deși, în principiu, Comisia deține monopolul inițiativei legislative, în realitate natura extrem de stufoasă și rigidă a birocrației și a procedurilor sale, precum și tendințele inerent federaliste ale acestei instituții și ale corpului său de funcționari supra-statali au început să fie contraproductive în noul context de crize în care politica europeană a fost condusă mai degrabă de evenimentele la care era chemată urgent să răspundă, decât de procedurile pe care i-ar fi plăcut să le aplice liniștit și cu metodă. În acest sens, trecerea în umbră a Comisiei și creșterea, în schimb, a importanței Consiliului reprezintă totodată o tipică emancipare a executivului față de legislativ (în caz că se poate vorbi de așa ceva la nivel european), dar și o temperare, cel puțin, a constituționalismului și a federalismului în favoarea interguvernamentalității.

Dacă Curtea de Justiție și Comisia și-au avut ambele momentele lor de glorie în procesul construcției europene, Parlamentul European, teoretic cea mai democratică instituție din cadrul structurii europene, n-a fost, arată Anderson, nicicând mai mult decât un instrument de decor. Singurele sale pârghii și puteri sunt „dreptul de a „co-decide” împreună cu Consiliul în privința legislației propuse de Comisie; dreptul de a respinge – dar nu de a modifica – bugetul propus de Comisie; și dreptul de a respinge – dar nu și de a alege – comisarii aleși de președintele Comisiei”. Recent, parlamentul păruse să câștige mai multă autoritate primind dreptul de a-și impune Spitzenkandidat-ul ca președinte al Comisiei, dar această prerogativă, care i-a fost recunoscută în cazul lui Junker, i-a fost retrasă sec la următoarea rundă de alegeri, când Macron și Merkel au impus-o, peste capul său, pe Ursula von der Meyer. „Ce nu deține [Parlaementul] este dreptul de a alege un guvern, de a iniția legi, de a institui taxe, de a trasa servicii sociale sau de a influența politica externă. Pe scurt, e doar o iluzie de parlament”. Această simplă aparență de parlament e întărită de faptul că, în cadrul PE și în structura instituțiilor europene, „nu poate să se manifeste nici o separare între guvern și opoziție, pentru că nu există un guvern care să fie format sau la care să faci opoziție”. Ceea ce pe băncile PE se traduce în largi coaliții în care blocurile de centru-stânga și centru-dreapta, secondate de liberali și ecologiști – diferențele dintre acestea, deja diluate la nivel național, se șterg cu totul la nivel european – se confruntă cu spectrul amenințării „populiste” și „euro-sceptice”, al cărei extremism e de fapt reflexia răsturnată a monolingvismului spectrului politic oficial. Cât privește realitatea amenințării populiste, Anderson e cât se poate de tranșant: „nowhere do prospects look particularly favourable to populist forces in Europe. Where they remain outsiders in the political system, the risk they represent to it tends to strengthen the status quo. Where they enter the political system, as either supports or partners of the establishment, they tend to lose their identity at European level and become assimilated to the dominant consensus”. Dar chiar și dacă am considera teatrul bătăliei intraparlamentare dintre forțele consensului european și forțele irațiunii europene drept o veritabilă scenă politică democratică, foarte puține dintre inițiativele legislative chiar trec prin forumul acestor dezbateri în plen: după cum arată un studiu citat de Anderson, între 2009 și 2013, doar 3% dintre propunerile legislative au ajuns să fie discutate în plen, marea lor majoritate fiind stabilite în spatele ușilor închise, în comisiile „trilogice” care reunesc parlamentari europeni, reprezentanți ai Consiliului și ai Comisiei.

În ultimul deceniu, cele mai puternice sau dominante instituții europene au fost Banca Europeană și Consiliul European – cele mai adaptate la navigarea contextului actual de crize și evenimente extreme. La fel de opacă și nedemocratică precum Curtea Europeană de Justiție, dar cu o incidență mult mai directă asupra economiei de zi cu zi, Banca Europeană a avut un rol crucial în instituirea monedei unice și apoi salvarea acesteia prin politici de quantitative easing care, într-un alt coup legendar, suspendau prevederile de rigoare monetară la care se angajase Uniunea³. Faptul că, spre deosebire de Fed-ul american, puterea ei nu e contrabalansată de nici o altă instituție (Casa Albă, Trezoreria, Congresul), și că, din nou spre deosebire de Federal Reserve, mandatul său e strict combaterea inflației, neasumându-și vreo responsabilitate în încurajarea ocupării forței de muncă, face ca deciziile sale să fie pe atât de autoritare și nedemocratice, pe cât de unilateral favorabile capitalului. Dar nici măcar cele mai îndrăznețe decizii ale BCJ nu ar putea trece fără validarea măcar tacită a Consiliului European, adevărata culme a structurii instituționale europene:

„Though the supreme political authority of the Union, the European Council does not itself legislate: laws are lower-order matters for the tractations of the trilogues beneath it. Its business is with the big decisions of the Union: essentially, crisis management, treaty revision and foreign policy. That is, urgent economic and ‘security’ (viz refugee) problems; constitutional questions (the word is banned by the Treaty of Lisbon, but the thing remains); relations with other powers (and the periphery of the EU, where enlargement lingers in the Balkans)”.

Ca principiu de funcționare al Consiliului, inter-guvernamentalitatea poate fi ceva prea generos. În realitate, axa franco-germană pare a fi osatura sine qua non a acestei interguvernamentalități: „The Treaty of Maastricht was the fruit of a pact between Mitterrand and Kohl; the Treaty of Lisbon, between Merkel and Sarkozy; the current Covid package, between Macron and Merkel. In each case the initiative came, unstoppably, from Berlin and Paris. In each case, details of the arrangement were adjusted to accommodate lesser states, without its direction being altered”. Cât privește mecanismul deciziei politice în această instanță supremă a politicii europene – el este exact cel la care ne-am fi așteptat, odată trecuți prin experiența spiritului și istoriei construcției europene: „How then does the Council reach its decisions? Behind closed doors, in deliberations of which no minutes are kept, that issue in announcements to the world under the seal of consensus… in conclaves where no public gaze is admitted, is not cause for any particular complaint or criticism […] the quiet settling of affairs between elites in camera, above the heads of an inert populace below”. Dar chiar dacă acest mod de a face politică nu este deloc ceva nou, relația politică pe care o presupune cadrul său european, și în special statutul de „state membre” pe care îl împărtășesc și în care participă membrii consiliului impun o răsturnare a relației politice tradiționale, relația orizontală dintre state și elitele lor politice devenind mai importantă decât relația verticală dintre stat și cetățenii săi. În cuvintele lui Bickerton, citat de Anderson,

 „The active subject, namely the people, is not doing the binding. Rather national governments commit to limit their own powers in order to contain the political power of domestic populations. Instead of the people expressing themselves qua constituent power in this constitutional architecture, national governments seek to limit popular power by binding themselves through an external set of rules, procedures and norms. An internal working out of popular sovereignty that serves to unite state and society is replaced with an externalization of constraints to national power intended as a way of separating popular will from policy-making process”.

Acesta fiind tabloul desfășurat și istoria concentrată a instituțiilor europene, ce s-ar putea spune despre ansamblul cadrului pe care îl articulează? Per ansamblu, conchide Anderson, structura instituțională a UE „nu este, destul de evident, una de democrație parlamentară, lipsindu-i separația dintre guvern și opoziție, competiția pentru putere dintre partide, sau răspunderea în fața alegătorilor. Nu există nici o separație între puterile executivă și legislativă, după model american, și nici o legătură între ele după modelul britanic sau continental, în care executivul e investit de către legislativ și răspunde în fața acestuia. Mai degrabă e relația inversă: un executiv neales de nimeni deține un monopol al inițiativei legislative, în vreme ce puterea judecătorească, auto-investită cu o independență care scapă oricărui audit constituțional sau control, emite decizii care sunt inalterabile, indiferent că se conformează sau nu tratatelor pe care nominal se bazează. Regula în procedurile Uniunii, fie ele prezidate de judecători, bancheri, birocrați, parlamentari sau prim-miniștri, este oriunde e posibil secretul, iar rezultatul – unanimitatea”.

Dar există, după cum am văzut, diferite tipuri sau principii de secretivitate nedemocratică și lovituri politice din umbră: acestea pot fi puse în scopuri constituționaliste/federaliste, de integrare suprastatală, sau, dimpotrivă, interguvernamentale, conduse și orientate după interesele și autoritatea statelor – sau unora din statele – membre. În această privință, Anderson nu pare la fel de convins ca Van Middelaar că asistăm într-adevăr la o pasare a ștafetei de la Comisie la Consiliu, și implicit de la federalism la interguvernamentalitate. Pentru el, bătălia încă se joacă: ceea ce subapreciază Van Middelaar este, consideră Anderson, „direcția și impactul cumulat al progreselor succesive către o uniune tot mai strânsă, care nu sunt în nici un fel sub controlul puterilor dirijante ale Consiliului European. De la bun început au existat forțe semnificative, înrădăcinate în Comisie și în Curtea de Justiție, iar mai târziu în Banca Centrală și Parlament, cu o altă agendă, dedicată uniunii federale a continentului. Acest forțe nu și-au atins vreodată scopul. Dar pe de altă parte, nici progresul gradual către această uniune, de la eșecul Comunității Europene de Apărare din 1954, nu a mai fost vreodată oprit sau dat înapoi. E oare credibil că și-ar fi atins azi limita extremă?”

Dar fie că e federalist-constituționalist, sau doar pragmatic interguvernamental, ce anume asigură consensul social – atât cât e, și pare deocamdată confortabil – în privința acestui proiect deopotrivă de nedemocratic în ambele sale tendințe? Cum se face că toate aceste lovituri de culise care au marcat și consolidat proiectul european, restrângând de fiecare dată capacitatea de expresie și influență politică a popoarelor europene, au fost întâmpinate cu atâta pasivitate din partea societăților afectate? Anderson respinge unul câte unul meritele tradiționale care îi sunt recunoscute Uniunii Europene, care ar explica acest consens: asigurarea păcii și securității pe continent a fost mai curând meritul NATO, ca de altfel și integrarea Estului – iar periclitarea lor actuală, așijderea; respectarea drepturilor omului în interiorul Uniunii a fost asigurată doar prin externalizarea violării lor la mai toate granițele sale estice și sudice, dar și prin restrângerea aplicabilității lor la drepturile de primă și terță generație, politice și culturale, în dauna celor sociale; iar piața sau economia liberă europeană – la rândul ei o aparență, sub care mustește o rețea densă de subvenții, facilități, privilegii acordate capitalului european⁴. Ceea ce susține loialitatea, sau măcar pasivitatea, față de construcția europeană sunt mai degrabă, după Anderson, două aspecte ce țin de consum și stilul de viață: posibilitatea de a călători fără pașaport în interiorul Uniunii; și diversitatea produselor pe rafturile supermarketurilor. La aceste două miraje de consum și turism, se mai adaugă un liant european, poate și mai eficient, pentru țările din interiorul zonei euro, și care explică, arată Anderson, deznodământul atât de diferit al referendumurilor din Grecia și UK: și anume că, odată intrat în uniunea monetară, teama de consecințele pe care le-ar avea abandonarea monedei euro ei bate orice altceva. „Acesta e și motivul pentru care Salvini sau Le Pen n-au mers niciodată atât de departe încât să ceară ieșirea din uniunea monetară. Odată ce moneda unică e instituită, toate economiile oamenilor sunt în euro. Să ieși din uniunea monetară odată ce a devenit un fapt împlinit ar însemna să le distrugi valoarea. Nici un partid cu o anumite bază populară nu ar îndrăzni să riște o asemenea perspectivă”.

Dacă ar fi să decantăm toată această evoluție și încrengătură instituțională a proiectului european în cauzele și explicațiile sale principale, două par să fie acestea, apud Anderson: mai întâi, dependența externă, în chestiuni de politică monetară și de securitate, de supremația americană, a cărei putere militară și prerogative ale dolarului nu au corespondent în Europa; și în al doilea rând, o limită inerentă și pare-se culturală a construcției europene, pe care Anderson o rezumă astfel: „Europe was ultimately too large and too various for the results to be otherwise… In these conditions, the extension of internally representative political systems into a quasi-confederation of continental dimensions was virtually bound to produce a structure of power fundamentally oligarchic in nature, whose only lingua franca is that of the country that has abandoned it”. Cum nici una din aceste cauze profunde nu dă semne că ar fi alterabilă, viitorul construcției europene pare la fel de neclintit și implacabil ca prezentul ei.

*

Acknowledgment: Această cercetare a fost realizată cu sprijinul CNCS-UEFISCDI, prin proiectul „NAȚIUNE, INSTITUȚII ȘI PANDEMIE: PROVOCĂRILE PROIECTULUI EUROPEAN ȘI ISTORIA DISCURSURILOR ALTER-EUROPENE” (PN-III-P4-ID-PCE-2020-2597)

__________________

* Textul a fost scris la începutul lunii februarie, înainte de invazia Ucrainei, în epoca demult uitată în care tocmai ieșeam învingători din iarnă și pandemie.

[1] În acest concept și această apologie a loviturii politice, Van Middelaar îl redescoperă și urmează pe Gabriel Naudé, care în secolul XVII elabora prima teorie politico-filozofică a coup d’état. „What links the two works (Naudé’s and Middelaar’s) is the celebration of a coup as the courageous founding act of a positive statecraft. For both authors, it is a stroke prepared out of sight, behind closed doors, whose blade precludes consent. What it depends on is surprise, of which a classic form—St Bartholomew’s Day—is the ambush”.

2 Hans Peter Ipsen, judecătorul care a dat această sentință, avea și el un trecut în NSDAP. Din sentința sentențioasă a ECJ din 1964: „As opposed to other international treaties, the Treaty instituting the E.E.C. has created its own order, which was integrated with the national order of the member-States the moment the Treaty came into force; as such it is binding upon them”. În cuvintele lui Van Middelaar, citat de Anderson: ‘The Court staged a coup on 5 February 1963 in the name of a new, autonomous legal order, while claiming that—although no one had been aware of it—this order was as old as the treaty itself. So its infringement of the status quo was concealed.’

3 În descrierea lui Anderson a acelei decizii legendare: „The comedy of judges solemnly explaining that financial assistance under the European Stability Mechanism constituted an act of economic, not monetary, policy, and was therefore perfectly in order, while outright monetary transactions were an instrument of monetary, not economic, policy, and therefore were also perfectly in order, calls for the pen of a Swift. What did the ‘no bailout clause’ of Article 125 actually mean? That bailouts were fine, so long as they served ‘the higher objective’ of preserving the euro. Or in van Middelaar’s gloss, to break the rules was to be true to the contract”.

4 „Like the US or the PRC, the EU is a mercantilist bloc, replete with subsidies (think only of CAP) and protections (think only of services) of many kinds, aimed at barricading outsiders from privileges afforded insiders”.

[Vatra, nr. 1-2/2022, pp. 32-36]